Das Betreuungsgeld und seine Inanspruchnahme

Linke Parteien sehen das Betreuungsgeld als Hemmnis für Geschlechtergleichheit und frühkindliche Bildung, Konservative dagegen als Instrument zur Förderung von Wahlfreiheit zwischen öffentlichen und privaten Betreuungsmodellen. Die Erfahrungen aus Skandinavien verdeutlichen, dass Eltern das Betreuungsgeld unterschiedlich häufig nutzen. Julia Höppner geht den Ursachen dieses Phänomens in einem Vergleich zwischen Norwegen und Schweden auf den Grund. Sie zeigt, wie sich die Inanspruchnahme des Betreuungsgelds in Deutschland
voraussichtlich entwickeln wird.

Autorentext
Julia Höppner, Dr. rer. pol., studierte Politikwissenschaft und Sozialpolitik an der Universität Bremen.

Leseprobe
1 Einführung

Das zum 1. August 2013 eingeführte Betreuungsgeld war in Deutschland mit Sicherheit die umstrittenste familienpolitische Reform der letzten Jahre. Seit dem Jahr 2007, als der damalige thüringische Ministerpräsident Dieter Althaus (CDU) vorschlug, ein Betreuungsgeld auf Bundesebene einzuführen, stand die Leistung wiederholt im Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit (Agence France Presse 2012). Mit dem Betreuungsgeld soll nach Meinung seiner Befürworter , die aus der CSU und weiten Teilen der CDU stammen, die Wahlfreiheit zwischen öffentlicher und persönlicher Kinderbetreuung gefördert werden. Das Betreuungsgeld wird nämlich an einen Elternteil gezahlt, wenn sich dessen ein oder zwei Jahre altes Kind nicht in öffentlicher Betreuung befindet. Die Gegner der Leistung, zu denen SPD, Bündnis 90/Die Grünen, Linke, FDP, aber auch Teile der CDU gehören, befürchten dagegen, dass das Betreuungsgeld negative Fol-gen für die Arbeitsmarktperspektiven von Müttern und die Bildung von Kindern habe (Boll/Reich 2012; Henninger/von Wahl 2010: 373ff.). Zwar ist die Leistung nicht an einen Verzicht eines Elternteils auf Erwerbsarbeit gekoppelt. Doch wird das Betreuungsgeld nach Meinung seiner Gegner dazu führen, dass gerade Mütter mit niedriger Bildung und geringen Einkommen ihre Erwerbstätigkeit zugunsten der persönlichen Kinderbetreuung aufgeben und Kindern aus sozial schwachen Familien der Zugang zu frühkindlicher Bildung verwehrt bleibt.

Das Betreuungsgeld stellt in der Landschaft familienpolitischer Transferleistungen eine Besonderheit dar. So gibt es viele andere Leistungen, die Eltern für die anfallenden (Opportunitäts-)Kosten der Kindererziehung und -betreuung kompensieren sollen. Verwandte Leistungen sind beispielsweise das Kinderbetreuungsgeld in Österreich und das Complément de libre choix d'activité in Frankreich. In diesen Ländern ist die Elternzeit nicht direkt mit einem Geldbetrag verbunden und die genannten Leistungen werden an anspruchsberechtigte Eltern gezahlt - ob diese Elternzeit nehmen oder nicht (Fagnani/Boyer 2009: 180f.; Rille-Pfeiffer 2009: 114f.). Ein anderes Beispiel ist das Erziehungsgeld in Bayern und Baden-Württemberg, das Eltern in der ersten Lebensphase des Kindes ermöglichen soll, ihre Erwerbstätigkeit stark einzuschränken oder aufzugeben, um ihr Kind persönlich zu betreuen (Schuler-Harms 2010: 13). Das Betreuungsgeld zeichnet sich im Unterschied zu diesen Leistungen jedoch dadurch aus, dass Eltern finanziell dafür belohnt werden, wenn sie keine öffentliche Kinderbetreuung nutzen.

In der Debatte um die Einführung des Betreuungsgeldes und den Ausbau der öffentlichen Kinderbetreuung haben die Gegner der Leistung die nordischen Länder häufig als positives Beispiel für eine moderne Familienpolitik angeführt (Kölnische Rundschau 2013). In diesen Staaten ist die öffentliche Kinderbetreuung für unter Dreijährige deutlich weiter ausgebaut als in Deutschland. Der breiten Öffentlichkeit ist hierzulande allerdings wenig bekannt, dass es gerade in den nordischen Ländern - zum Teil schon seit vielen Jahren - ein Betreuungsgeld gibt.

Das Betreuungsgeld wird in der Forschungsliteratur als eine Leistung charakterisiert, die das male-breadwinner-model unterstützt (Ellingsæter 2003: 422). Dieses familienpolitische Modell zeichnet sich durch eine Förderung der Kernfamilie mit einer traditionellen Teilung der Erwerbs- und Betreuungsarbeit zwischen Männern und Frauen aus. Es folgt dem Subsidiaritätsprinzip, indem die Familie befähigt werden soll, als kleinste soziale Einheit selbst für die Erbringungen von Wohlfahrtsleistungen wie der Kinderbetreuung zuständig zu sein (Lewis/Ostner 1994: 22). Vor diesem Hintergrund mag es erstaunen, dass diese Leistung bisher allein in den nordischen Ländern existierte, deren Familienpolitik weitgehend dem dual-earner/dual-carer-model entspricht. Im Mittelpunkt dieses familienpolitischen Modells stehen die Gleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt und in der persönlichen Betreuung der Kinder sowie deren Chancengleichheit und soziale Integration. Die zentralen Instrumente sind dabei ein ausgebautes Netz öffentlicher Kinderbetreuung, das mütterliche Erwerbstätigkeit sowie die frühe Förderung von Kindern gewährleisten soll und eine generöse Elternzeit, die auf Geschlechtergleichheit in der persönlichen Betreuung von Kindern abzielt (Leira 2006: 29). Obwohl die nordische Wohlfahrtspolitik damit auf die Gleichstellung von Frauen und Männern in der Erwerbs- und Betreuungsarbeit abzielt, muss hier kritisch angemerkt werden, dass letztere auch in den nordischen Ländern immer noch ungleich verteilt ist, während die Erwerbsbeteiligung beider Geschlechter auf einem ähnlichen Niveau liegt (Bernhardt u.a. 2008; Eurofound 2012: 58).

Mit der Einführung eines Betreuungsgeldes in Deutschland gibt es die Leistung nun auch in einem Land, das traditionell einem ganz anderen Modell der Familienpolitik folgte als die nordischen Länder. Deutschland ist nämlich lange Zeit als klassischer Fall des male-breadwinner-model bekannt gewesen (vgl. Esping-Andersen 1999; Gauthier 1996; Korpi 2000; Lewis/Ostner 1994). Damit fügt sich das Betreuungsgeld in Deutschland deutlich besser in die Familienpolitik ein als in den nordischen Ländern.

Obwohl sich die nordischen Länder in ihrer Familienpolitik ähneln, fällt die Inanspruchnahme der Leistung in den einzelnen Staaten sehr unterschiedlich aus. Während in Dänemark und Schweden nur sehr wenige Eltern das Betreuungsgeld nutzen, ist die Zahl in Finnland und Norwegen deutlich höher: Im Jahr 2011 wurde die Leistung in Dänemark insgesamt für nur 811 Kinder ausgezahlt (Försäkringskassan 2013b: 18), während die Inanspruchnahme in den schwedischen Kommunen mit einem Betreuungsgeld bei 4,7 Prozent der Kinder zwischen ein und drei Jahren lag (Statistics Sweden 2012c: 23). In Finnland war die Quote mit 56,3 Prozent der Kinder unter drei Jahren am höchsten (Försäkringskassan 2013b: 18), gefolgt von Norwegen mit 25 Prozent der Ein- und Zweijährigen. Kurz nach der Einführung des Betreuungsgeldes in Norwegen war die Inanspruchnahme der Leistung mit 75 Prozent im Jahr 1999 auf dem höchsten Stand, den es in den nordischen Ländern überhaupt gegeben hat (Ellingsæter 2012: 7). Für Island gibt es leider keine offiziellen statistischen Angaben über die Inanspruchnahme des Betreuungsgeldes. Allerdings kann man davon ausgehen, dass in Anbetracht des hohen Anteils von ein- und zweijährigen Kindern in nicht-elterlicher Betreuung die Inanspruchnahme der Leistung relativ gering ist (Eydal/Rostgaard 2011: 175). Die nordischen Länder lassen sich demnach entlang der Inanspruchnahme des Betreuungsgeldes in zwei Cluster unterteilen: Auf der einen Seite Dänemark, Schweden und wahrscheinlich auch Island, wo nur sehr wenige Eltern die Leistung nutzen, auf der anderen Seite Finnland und Norwegen mit einer mittleren und hohen Inanspruchnahme (Meagher/Szebehely 2012: 97).

Inhalt
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Vorwort 8

Dank 10

1 Einführung 11
1.1 Die Fallauswahl 17
1.2 Forschungsstand und Relevanz des Themas 23
1.3 Aufbau der Arbeit 30

2 Theoretischer Rahmen 31
2.1 Darstellung der relevanten Theorielandschaft 33
2.1.1 Neo-Institutionalismus …